Uma reforma política não é um fim em si, mas um grande meio para resolver algum problema grave. Penso em três principais razões que exijam uma reforma.
A primeira é que a sociedade não se reconheça nos poderes políticos. A reforma visaria a garantir que os eleitores se sentissem representados pelos eleitos. Não é o caso, hoje, no Brasil. Foi, sim, quando recuperamos o direito de eleger nossos governantes, entre 1982 e 1985, e também foi ao se adotar o segundo turno, na Constituição de 1988, reduzindo-se a chance de alguém conquistar um cargo executivo importante com apoio exíguo. Nosso problema não é, pois, de representatividade.
A segunda hipótese seria que o sistema vigente não permitisse a governabilidade. Esta entra geralmente em crise na soma do parlamentarismo com o voto proporcional e uma pletora de partidos: a ausência de maiorias estáveis e duradouras enfraquece o governo. Foi o caso da França na IV República, da Alemanha no regime de Weimar, e talvez ainda seja o da Itália e de Israel.
Não é a situação do Brasil porque, embora tenhamos o voto proporcional e a variedade de partidos (nosso partido mais votado não elege sequer 18% das cadeiras na Câmara), nosso regime é presidencialista; e aqui o Poder Executivo exerce intensa atração sobre vários partidos, de modo a gerar maiorias razoavelmente seguras, ainda que não por completo.
A terceira hipótese é quando a corrupção se torna preocupante: aqui, a reforma visa a eliminá-la ou, pelo menos, reduzi-la. É precisamente este o nosso caso. Há uma forte convicção, talvez sobretudo entre os especialistas, de que a corrupção brasileira estaria ligada ao modo pelo qual se elegem nossos representantes.
Uma mudança no financiamento das campanhas, tornando-o público ou barateando-as, poderia tornar competitivo “o tostão contra o milhão” e evitaria episódios como os dos mensalões. A reforma política que aqui se discute tem, essencialmente, um sentido ético. É claro que a popular identificação dos políticos com a corrupção, identificação essa constante em nosso País e que parece ter-se acentuado desde a democratização de 1985, pode, obviamente, ter efeitos na representatividade dos eleitos e na própria governabilidade – mas, apenas, de forma indireta. O cerne da questão continua sendo ético.
A ética passou, entre nós, a ser a forma pela qual parte razoável dos cidadãos julga – e condena – a política. Como uma política democrática é obra dos próprios cidadãos – à diferença de qualquer política não-democrática – vemo-nos perante uma crise grave que, se não chega a explodir, corrói, porém, as bases mesmas de nossa política: se os eleitos não são respeitados por quem os elege, então o próprio sistema eletivo corre o risco de entrar em xeque.
Se votamos por obrigação mais que por convicção, a democracia está em risco. Não falo em falência, em golpe, falo em indiferença pelo regime, em descrença de que ele contribua para a res publica, em esvaziamento da política.
É esse o quadro de discussão da reforma política. Por reforma política não se tem entendido algo mais amplo. Poderíamos examinar propostas para revestir os cidadãos de mais poder, para terem maior presença na vida política, como já se pensou com a democracia direta, bandeira que a esquerda brandiu até o começo dos anos 1990, ou a “participação”, tema caro ao governador Montoro, nos anos 1980.
Ou poderíamos discutir mudanças institucionais significativas, como uma redução das atribuições do presidente da República, das competências do Senado, ou ainda o tamanho das bancadas na Câmara, que hoje copia o Senado ao representar mais os estados do que as populações. As propostas hoje em debate não dizem respeito sequer ao modo de eleger o titular do Poder Executivo ou os senadores, que, por exemplo, poderiam ser escolhidos em dois turnos, como nas outras eleições majoritárias em nível estadual ou federal. A discussão principal – ligada ao tópico do financiamento das campanhas – se concentra na eleição dos deputados, federais e estaduais, podendo ou não se estender ao modo de escolha dos vereadores. Vamos, então, tratar dela.
Fui incumbido, pelo Conselho da Revista, de expor criticamente a proposta de voto distrital. É o que farei, mas fique sempre no horizonte que nosso problema não é essencialmente o da governabilidade. O voto distrital corre, sim, o risco de em escala nacional gerar uma desproporção em face do voto popular, mas isso pode ser corrigido. A questão principal é como baixar o custo das campanhas, emancipando-as não só do poder econômico como também dos atrativos da corrupção e fazendo com que os eleitores se reconheçam mais nos eleitos.
Propostas para uma reforma política.
Uma última palavra sobre a reforma política em geral. Dela fala-se. Mas pouco ou nada se faz. A maior mudança que se realizou sob este nome, na década que está terminando, foi a imposição da fidelidade partidária – mas ela se deu por decisão judicial e não por lei regularmente votada e sancionada. Não foram os poderes eleitos da República que efetivaram a única reforma política significativa que presenciamos – por sinal, outra cujo conteúdo e razão de ser era, também, a ética. Já a proposta de que volte o mandato presidencial de cinco anos (reduzido em 1994 a quatro) e se suprima a reeleição (introduzida em 1997) parece ter sido abandonada. O fim do voto obrigatório é tema recorrente, mas sem continuidade. Resta, assim, a título de debate sobre a reforma política, a questão específica do modo de eleger nossos parlamentares, com particular foco nas questões do financiamento e da corrupção.
Com efeito, a corrupção se alçou, talvez, ao ponto central pelo qual a sociedade vê os políticos. Campanhas que exigem investimentos maciços na mídia e que profissionalizam o marketing induzem até os honestos a se corromperem – é o que chamei de corrupção pós-moderna, que não visa, como a moderna, a enriquecer pessoalmente o corrupto, mas a mantê-lo ou a seu grupo na arena política, de modo que possam concorrer a eleições com algumas chances .
Nas eleições proporcionais brasileiras, cada eleitor sufraga apenas um nome – mas se oferecem, a sua escolha, centenas de candidatos. Cada partido pode registrar um número de candidatos superior à bancada inteira do estado em que concorre. Como temos bom número de partidos e o interesse de cada qual é lançar mais nomes, e não menos, a oferta é enorme. Para um candidato fazer-se conhecer, ele precisa concorrer contra todos os outros – em especial contra os seus próximos, que disputam o mesmo eleitorado. Lembremos: só no PT, a candidatura de Lula a deputado constituinte barrou a reeleição de seu colega Djalma Bom, e a de Florestan Fernandes fez malograr a de Francisco Weffort. Surgem lutas fratricidas, que não contribuem para consolidar as famílias de interesses ou ideias próximas .
Daí que se pense, a fim de aproximar o candidato do eleitor, em reduzir o leque de opções de nomes. Tal redução pode dar-se pela lista fechada, mantido o voto proporcional, que é proposta pelo PT e pelo menos parte do DEM, ou pelo voto distrital, que é a preferência do PSDB. No primeiro caso, não se vota mais na pessoa, só no partido, e é esse que, previamente, elabora a ordem de seus candidatos. Se eu me entusiasmar pelo primeiro da lista, ótimo. Se preferir o terceiro e o partido tiver condições de eleger vários deputados, terei razões a mais para votar na sua lista. Mas, se apenas o vigésimo me convencer, melhor votar em outro partido.
Assim, o próprio partido poderá ser penalizado se manipular a lista fechada para eleger pessoas que o povo não colocaria no Parlamento. É, pelo menos, essa a tese dos defensores de tal proposta . Outra forma de reduzir o número de opções é o voto distrital.
Méritos do sistema distrital.
O grande mérito da eleição distrital está em aproximar o eleito do eleitor. Se uma circunscrição geograficamente delimitada eleger um único deputado, ele estará mais perto dos votantes. Isso acarreta várias vantagens. A primeira é de ordem propriamente política. Seus eleitores o conhecerão melhor do que se ele representar votantes dispersos por todo o estado. Daí decorre uma responsabilidade maior do eleito.
Cada eleitor cujo apoio ele perca precisará ser compensado por outro no mesmo distrito. Portanto, o controle do eleitorado sobre o eleito aumenta. Isso também abre a possibilidade do recall. Um deputado, se não satisfizer a população que nele votou, poderia ser submetido a um processo de revogação de seu mandato pelos eleitores de seu distrito. Isso não é simples, mas é, pelo menos, uma hipótese. E, se não houver recall previsto em lei, manifestações e protestos contra um deputado insatisfatório podem levá-lo a rever sua atuação, de modo a atender melhor as demandas de seus eleitores.
Além disso, a proximidade geográfica, com a redução do estoque de candidatos propostos a cada eleitor, barateará as campanhas. Ir à rua, literalmente, para pedir o voto se torna viável quando os concorrentes viáveis não chegam à casa dos dois dígitos. Finalmente, o que é um dos propósitos tanto dessa proposta quanto da contrária (a de lista fechada com voto proporcional): será possível evitar que os melhores amigos, na hora da campanha, se tornem os piores inimigos. No proporcional com lista aberta, eu disputo o voto sobretudo com o candidato mais parecido comigo – do mesmo partido, do mesmo perfil. Qualquer dos dois sistemas propostos, o distrital ou o de lista fechada, elimina essa autofagia dos próximos, essa desagregação dos aparentados.
Resumi, rapidamente, os principais méritos do sistema distrital. Mas lembro que o art. 45 da Constituição determina que a escolha dos deputados se faça pelo sistema proporcional. Portanto, o voto distrital puro, para ser implantado, exige uma emenda constitucional, que requer três quintos dos votos nas duas Casas do Congresso. Para um assunto polêmico, que põe em xeque o modo pelo qual foram eleitos os próprios parlamentares que o decidirão, tal maioria não é fácil. Por isso, é mais plausível um sistema distrital misto. Trataremos dele depois.
Inicialmente, discutiremos o sistema distrital puro, praticado há muito tempo nos Estados Unidos, na Grã-Bretanha e na França. Mais adiante, comentarei de que modo o distrital misto atenua certos problemas do sistema puro.
Vamos aos problemas que a escolha distrital coloca, hoje minimizados na discussão nacional.
O recorte dos distritos.
Enquanto o voto proporcional, como é praticado no Brasil, entende que cada estado – e o Distrito Federal – constitui uma circunscrição, que elege proporcionalmente entre oito e setenta deputados, no voto distrital, usualmente cada circunscrição (ou distrito) elege um único representante.
Assim, o atual recorte das circunscrições, no Brasil, não afeta a boa representação das vontades dos eleitores. O problema de nosso modelo é outro – a desigualdade entre os estados, a quase “senatização” da Câmara de Deputados, que ocorre porque várias unidades federadas estão super-representadas e uma, pelo menos, está abaixo do que deveria ter. Com essa ressalva, nosso sistema exprime bem a diversidade das vontades, dentro de cada estado.
Já no sistema distrital, o poder de desenhar os distritos torna-se decisivo. Há vários modos de interferir no resultado final, em especial fazendo que uma minoria dos votos eleja uma maioria no Parlamento. É possível recortar os distritos de modo que um partido ou coligação vença na maioria deles, mesmo que não seja majoritário na nação .
Vários tipos de manipulação já foram utilizados. Na França, a V República, instituída pelo general de Gaulle, em 1958, reduziu brutalmente a presença dos comunistas na Câmara, pela simples passagem do sistema proporcional ao distrital. Em inglês, há um nome específico para a manipulação, que consiste em desenhar distritos de forma esquisita, com a finalidade de eleger mais deputados do que a oposição: gerrymandering. O nome vem do governador de Massachusetts, Elbridge Gerry, que em 1812 sancionou lei desenhando distritos que garantiriam a vitória de seu partido, um dos quais tinha o formato de uma salamandra. Da fusão do sobrenome Gerry com a palavra salamander veio gerrymander. Em muitos casos, a manipulação pode até mesmo interferir no número de eleitores do distrito. Pode haver distritos com três ou quatro mais vezes eleitores do que outro.
Alguns anos atrás, a Corte Suprema dos Estados Unidos mandou que, num mesmo estado, os distritos não apresentem desigualdade de população. Essa decisão, que resolve um problema no recorte dos distritos, acabou servindo, porém, a uma nova manipulação. Com o uso dos bancos de dados, uma divisão distrital impecável do ponto de vista numérico pode, porém, confinar o eleitorado democrata em guetos e gerar distritos de maioria republicana garantida. Ruas são divididas ao meio, depois de uma consulta aos mapas eleitorais . Isso é facilitado porque, nos Estados Unidos, é o Legislativo estadual que fixa os distritos para as eleições federais.
Já no Brasil, honra se faça!, tal tarefa caberá aos tribunais eleitorais. Essa justiça, criada em reação à manipulação das eleições na República Velha, parece melhor do que os sistemas em que o Legislativo decide o recorte dos distritos. Contudo, os juízes dos tribunais eleitorais são humanos; têm suas preferências, que podem vestir argumentos racionais mesmo quando beneficiam um lado em detrimento do outro; e seguem as leis, que por sua vez podem visar a favorecer um lado ou, simplesmente, ser mal escritas e necessitar de uma interpretação que as torne executáveis.
Em síntese, o fato é que, como o sistema distrital requer, por definição, um recorte de distritos, enquanto o proporcional trabalha com circunscrições maiores (no Brasil, os estados – e nada impede que fosse o país como um todo), nosso modo tradicional de eleger os deputados exclui, por definição, as manipulações que mencionei, enquanto o outro as permite.
Como converter votos em cadeiras.
Não se confunda o problema do voto distrital, que apresentei acima, com uma questão próxima, mas bem diferente: como converter votos em cadeiras. O método proporcional puro trouxe a muitos países a dificuldade de gerar maiorias parlamentares consistentes. É o caso, hoje, de Israel, onde alguns partidos pouco votados acabam sendo o fiel da balança entre as duas grandes famílias políticas que disputam o poder, uma de esquerda, outra de direita; com isso, a extrema direita religiosa sempre teve uma influência em sua política desproporcional a seu peso na sociedade, com resultados lamentáveis para o país, para a região e para a paz mundial .
Para evitar esse problema, vários países adotaram medidas que reduzem a dispersão dos votos em muitos partidos. No Brasil, porém, apesar de se falar há tempos em limitação dos pequenos partidos, a cláusula de barreira não se impôs – provavelmente porque ela não é muito necessária num regime presidencialista. No parlamentarismo, a inexistência de uma clara maioria é uma desgraça.
A IV República, na França, sucumbiu institucionalmente a isso . A Alemanha Federal evitou esse drama, não só exigindo um patamar mínimo de votos para um partido estar representado no Parlamento, como também dispondo que um chefe de governo só possa ser destituído por uma moção de desconfiança da qual já conste o nome de seu sucessor, o que torna impossível derrubar um governante só por derrubá-lo. Também acontece que, pelo voto distrital, se formem maiorias mais sólidas no Parlamento do que na vida, digamos, real.
Não é este o ponto que discutimos aqui, até porque o regime presidencial faz, gostemos ou não, o Poder Executivo funcionar como um ímã, que evita a desagregação de governos que se viu na Alemanha de Weimar e na França de 1946 a 1958, dois regimes que, não por acaso, não chegaram à adolescência.
O problema filosófico.
Se a questão do recorte de distritos tem sentido fortemente prático, e obviamente suscitará do leitor favorável ao sistema distrital propostas que visem a resolvê-la de forma democrática, é bom observar que esse lado prático é apenas a parte emersa de um iceberg filosófico, conceitual, de princípio: no sistema proporcional, todo e qualquer voto é computado; no sistema distrital, os votos que não se convertem em cadeiras são descartados.
Explicando melhor: em nosso sistema atual, se eu voto num candidato que não se elege, sua votação alimenta a de seu partido ou coligação, de modo que acabo elegendo um candidato da mesma família política. Pouquíssimos votos são descartados. Num estado que elege o mínimo de deputados federais, oito, apenas se tornam estéreis os votos em partido que não atinja o quociente eleitoral, que em princípio seria de um oitavo dos sufrágios.
Já num estado com maior número de deputados federais, o quociente é proporcionalmente menor. Nas assembleias estaduais, que têm um mínimo de 24 membros, é de supor que o quociente eleitoral teórico não passe de 4%, e na prática seja ainda menor, dado que há abstenções e votos nulos.
O sistema garante, assim, que praticamente todos os eleitores sejam ouvidos. Evidentemente, isso não ocorre nas escolhas majoritárias – para o Executivo e o Senado – mas, no caso dos legislativos municipais, estaduais e da Câmara de Deputados, quase ninguém, para usar o verbo comum, “perde” o voto.
Já no sistema distrital, há votos que se tornam inúteis. Num distrito em que um deputado se eleja com 51% dos votos, os demais 49% não são considerados para gerar nenhuma representação parlamentar. Aliás, se não for necessária a maioria absoluta e alguém se eleger com maioria simples, digamos, com 30% dos votos, será de 70% o número de votos esterilizados. Além disso, também são desperdiçados os votos no candidato vencedor que tenham excedido o que era estritamente necessário para ele ganhar.
Teoricamente, o número de votos “úteis” em cada distrito é igual ao número de votos que o segundo colocado teve mais um. Esse “mais um” é o de que o vitorioso necessitou para vencer o segundo. Todos os votos dos derrotados são perdidos. Igualmente, todos os votos adicionais, ou “desnecessários”, depositados no vitorioso. Tanto o superávit do vencedor quanto a contagem dos derrotados são esterilizados – isto é, poderiam não existir, que não fariam mudança alguma no resultado.
Isso é conceitual, mas seu impacto simbólico pode ser enorme. Quer dizer que muitos eleitores não estarão representados, que não contarão com porta-voz nos legislativos. Evidentemente, o Executivo tem de ser homogêneo, mas a redução da representatividade nos legislativos é desnecessária – e do ponto de vista do eleitor, decepcionante. Esse é o principal problema do sistema distrital.
Vamos, agora, a outras consequências da adoção dos distritos em nosso país.
Fidelidade partidária?
Uma das reivindicações mais insistentes que se tem ouvido, em nome da ética na política, é que os parlamentares sejam fiéis a seus eleitores – o que se daria permanecendo no partido pelo qual e para o qual se elegeram. O Supremo Tribunal Federal, ante a inação do Congresso no sentido de regulamentar a norma constitucional da fidelidade, decidiu que ela se aplica a todos os eleitos, inclusive em escrutínio majoritário, como é o caso do presidente, de governadores, prefeitos e senadores.
Mas, no voto distrital, a imposição legal da fidelidade partidária tem menos cabimento. Se cada distrito eleger um deputado, caso ele mude de partido, estará sendo infiel a seus eleitores que sufragaram o seu nome – ou apenas ao partido? E, se for punido com a perda do mandato, quem o substituirá? Se for o segundo mais votado, será alguém que ele e seu partido derrotaram, e a agremiação nada ganhará com isso. Em outras palavras, a fidelidade faz pleno sentido no sistema proporcional. Faz muito menos no majoritário. No distrital, faz?
Candidaturas avulsas?
O Brasil construiu uma legislação eleitoral bastante rígida, pela qual somente podem concorrer a cargos eletivos pessoas que estejam filiadas a um partido, e isso há pelo menos algum tempo, tradicionalmente um ano. Pode mudar o prazo em questão, mas o princípio é que:
1) ninguém possa disputar uma eleição sem ter filiação partidária, e que
2) esta anteceda o período de definição dos candidatos pelos partidos. A filosofia por trás dessa regra é a suposta, sempre invocada, necessidade de fortalecer os partidos, o que daria maior solidez à democracia.
Note-se que muitos países não exigem a filiação partidária, ou sequer restringem a possibilidade de vários candidatos do mesmo partido disputarem um único cargo: assim é na França e na Argentina, pelo menos no primeiro caso, sem maiores danos para as instituições.
Um sistema distrital dispensaria, do ponto de vista lógico, a necessidade de filiação partidária. Ela pode existir, mas não é da essência do sistema. É até positivo que não seja exigida porque, como a exigência de fidelidade se torna menor (pelo que expusemos acima), um argumento para os partidos apresentarem bons candidatos seria o fim do monopólio, que eles hoje exercem, da apresentação de candidaturas.
É pouco provável, porém, que os parlamentares aprovem uma medida nesse sentido, que reduziria o poder da máquina dos partidos.
Perfil dos eleitos.
Nossa imprensa é muito dura com as propostas de parlamentares, sobretudo em matéria orçamentária, beneficiando a região por que se elegeram. As “emendas parlamentares” – propondo a construção de pontes e estradas, o patrocínio a festas, subsídios para escolas ou hospitais locais – aparecem, aos olhos da imprensa, como exercício de uma política menor.
Na melhor das hipóteses, seus proponentes não têm uma visão abrangente do País. Na pior, promovem uma política de favoritismo para garantir sua reeleição.
No sistema distrital, esse tipo de atuação política vai ampliar-se e, mais que isso, será da natureza do sistema. Se eu quiser que os eleitores de minha cidade votem em mim, devo de algum modo favorecê-la. O orçamento terá, certamente, maior presença de emendas de interesse local.
Não considero negativo este tipo de atuação, desde que seja transparente, mas é preciso ter clara consciência de que ele se expandirá. Teremos perfis mais locais dos
legisladores, e será preciso lidar com isso.
Além disso, deputados que representam ideias dificilmente se elegerão. Tomemos o caso de Fernando Gabeira, que hoje se elege sem dificuldade para a Câmara por qualquer sistema, distrital ou proporcional. Mas isso hoje, porque ele nunca teria entrado no Legislativo quando só tinha eleitores espalhados pelo estado ou, mesmo, pelo País. Portanto, não teria sido eleito, não se teria tornado conhecido como parlamentar – e não chegaria a seu sucesso de hoje.
Parlamentares que representem causas – o comunismo, a militância ecológica, os professores, outrora os ferroviários – terão dificuldade em ganhar um mandato por um recorte geográfico. A única saída para eles é o que os franceses chamam de para-quedismo: o partido impõe, num distrito “seguro”, no qual ele tenha forte maioria, um candidato sem raízes na região, mas que ele quer projetar como futuro ministro. Mas, isso, somente se pertencerem a um grande partido.
Some-se que, na era da internet e da substituição do espaço físico pelo virtual, adotar a contiguidade geográfica como critério para definir a raiz dos parlamentares pode ser uma opção já superada. Há sociabilidades que se constroem e que não têm mais a continuidade espacial como referência. Desse ponto de vista, o distrito é um retrocesso. Seria mais atual pensar em formas de controle virtual do que numa ancoragem que vem da geografia física.
Dois turnos.
A grande dúvida, no caso do voto distrital, é se devemos adotar um sistema como o norte-americano e britânico, em que se exige a maioria simples, ou outra modalidade. A maioria simples está ligada ao bipartidarismo. Se há apenas dois partidos de fato, então a maioria simples tende a coincidir com a maioria absoluta.
O problema, nisso, é que ela também inibe o surgimento de terceiras forças. A política se polariza. O novo tem de surgir de dentro dos partidos já existentes, não em confronto com eles. E é grande o risco de que a maioria nas urnas não resulte em maioria no Parlamento.
Diante disso, há a alternativa francesa. No distrito, exige-se a maioria absoluta. Se ninguém a obtiver, os mais votados disputam uma segunda rodada. Na França, caso seja necessário um segundo turno na eleição dos deputados, participam dela todos os que tenham obtido 12,5% dos votos no primeiro. Em tese, isso permitiria até mesmo sete candidatos; na realidade, geralmente são dois, em alguns casos três, não conheço casos de quatro.
Na prática, no segundo turno, as famílias políticas se articulam, e o terceiro colocado geralmente desiste em favor do candidato mais próximo de suas ideias. O problema é que ele esmaga as minorias. Assim, o partido de Jean-Marie Le Pen, que chegou ao segundo turno nas eleições presidenciais de 2002, nas eleições legislativas do mesmo ano, em que pese ter 11% dos votos, não elegeu deputado algum.
A filosofia do segundo turno – e de outra proposta mais complicada, a do voto com preferências – é garantir que, em seu distrito, o candidato tenha a maioria da opinião de seu lado, mesmo que não seja o preferido dessa maioria. Ele é seu ponto de convergência.
Ele pode não ser quem tem maior apoio, mas é quem tem menor oposição. A maioria simples permite eleger alguém que conta com forte oposição, mas que tenha obtido um terço, um quarto ou mesmo menos dos votos. Já o segundo turno faz eleger deputados com menor aversão. Na verdade, o que se faz é converter a ausência de aversão em apoio. Mas permanecem, nesse sistema, os problemas apontados quanto ao risco de manipular o recorte dos distritos.
Distrital misto
Para adotar o sistema distrital puro seria preciso mudar a Constituição Federal, o que não é fácil. Um sistema distrital misto, porém, é compatível com a norma constitucional vigente.
Na Alemanha, metade dos deputados se elege proporcionalmente e metade em distritos. Nas eleições para o Bundestag, a câmara federal de deputados, cada eleitor vota no seu distrito. Seu voto é também computado, porém, para o partido . A proporção final de votos dados no âmbito geral define quantos assentos cada partido terá na Câmara. Uma vez descontados os eleitos nos distritos, o restante é atribuído segundo uma lista fechada, que o próprio partido definiu antes da eleição . O curioso é que assim parece combinar-se a proposta do PSDB, em favor do voto distrital, com a do PT e do DEM, da lista fechada.
Para funcionar, esse sistema requer mais deputados do que os eleitos nos distritos – tanto que é também conhecido como “sistema eleitoral com membros adicionais”. Na verdade, o número de cadeiras não é fixo e algumas podem ser adicionadas às previstas inicialmente para assegurar, ao mesmo tempo, localmente, o respeito aos eleitos nos distritos e, no sistema como um todo, a proporção.
Esse modelo poderia ser recebido em nosso sistema constitucional – com uma dificuldade que veremos adiante. Ele mantém a proporção como referência fundamental. Cada partido elege deputados na medida dos votos que obteve. Se houver distorção, será a que já existe hoje – e que faz os estados menores terem mais deputados, relativamente, do que os mais populosos. Não se agrava a distorção. Metade dos deputados estará referenciada a seus distritos. A outra metade estará na lista partidária.
Ou seja, o proporcional valeria para definir o número de deputados de cada partido. O distrital serviria para definir o nome de uma parte dos deputados eleitos em cada partido. Já a lista entraria para definir o nome dos demais deputados do partido. Respeita-se a proporção no que importa, que é a quantidade. O eleitor entra em contato direto com pelo menos metade dos eleitos – os que se sagram nos distritos.
Parece reunir-se o melhor dos dois sistemas: a vontade nacional é respeitada (o princípio proporcional), metade dos eleitos tem vínculos próximos com os eleitores (a qualidade do distrito).
Tal sistema, portanto, torna insignificante a manipulação no recorte dos distritos, porque o número de eleitos de cada partido não será afetado por isso. E só pode funcionar, ironicamente, se combinarmos as propostas rivais hoje em cena.
Mas resta um problema. Sendo nosso sistema fortemente multipartidário, é provável que vários partidos elejam mais deputados nos distritos do que aqueles a que teriam direito pela proporcional. Além disso, provavelmente a contagem continuará a ser feita por estado .
Assim, num estado que hoje tenha oito deputados no Congresso e que terá quatro distritos, um partido poderá levar todos os distritos obtendo, apenas, 35 ou 40% dos votos do estado. Disporá de 50% de suas cadeiras. Os outros partidos, que tiveram 60 ou 65% dos sufrágios, estarão sub-representados. A solução usual para esse caso é a adição de algumas cadeiras suplementares, que permitiriam manter a proporção – como se faz na Alemanha e na Nova Zelândia.
Contudo, essa adição só faz sentido se for de poucos assentos, o que, por sua vez, supõe que o país inteiro constitua uma única circunscrição. Se fizermos a conta por estado, será preciso que a hipotética unidade federada que mencionamos passe a onze ou doze deputados, o que desequilibra ainda mais a representação dos estados na Câmara. Em outras palavras, o voto distrital, para funcionar no melhor sistema, que é o alemão federal, exigiria uma mudança a mais.
Para ele fazer sentido, tem de haver circunscrições distritais, elegendo deputados por maioria simples ou – se assim se quiser – por maioria absoluta em segundo turno, e uma única circunscrição nacional, que serve para calcular a proporção e, portanto, atribuir as cadeiras adicionais às distritais. Assim, o cômputo do total de cadeiras seria efetuado no país como um todo. Em suma, para respeitar a proporção dos votos dados aos partidos, temos de nacionalizar a lista.
”Envoi 1”
Todas estas considerações visam apenas a contribuir para um debate mais amplo das chamadas reformas políticas.
A proposta de proporcional com lista fechada pode ser adotada por mera maioria simples nas duas Casas do Congresso – mas foi rejeitada na Câmara, em 2007. Um projeto de voto distrital puro exigiria a aprovação por três quintos dos membros nas duas Casas, o que é ainda mais difícil.
O voto distrital misto, que provavelmente seria o melhor sistema, até porque combina o distrital com a lista fechada, pode ser adotado por maioria simples e assim constituir um ponto de convergência entre os dois projetos de reforma hoje em pauta. Mas vimos que, para ele ser consistente, o cálculo final da proporção entre os partidos teria de ser feito em dimensão nacional e não por estado, o que de novo remete a uma reforma constitucional. Em suma, mesmo a proposta que precisa de menos votos não passa facilmente.
A moral da história parece ser que, sem acordo entre as principais forças partidárias, não haverá reforma política. Isso é positivo. Na França, o voto distrital como hoje existe foi a imposição gaullista, de um lado, em 1958, num momento de crise institucional após uma quase guerra civil.
O gerrymandering norte-americano é também a imposição de um partido ao outro. Aparentemente, no Brasil, só teremos reforma com negociação. Talvez o ideal fosse discutir, com menos ira e mais estudo, um acordo de reforma política, sempre tendo em conta que seu cerne deve ser ético – e que, se os políticos não passarem à sociedade a percepção de que sua atuação é ética, cada vez mais nossa sociedade se desinteressará da política.
”Envoi 2”
Lembro um comentário do cientista político Luciano Martins, em debate na USP, no começo da década de 1990: lamentou que a democratização de 1985 não tivesse investido fortemente na educação política do povo. Nada do que discutimos a substitui. Nenhuma reforma institucional substitui a questão básica, que é a das atitudes do eleitor.
Para falar a linguagem de Montesquieu, não basta alterar a natureza de um regime se o princípio – as paixões que os governados projetam para dar vida ao laço social – não for consequente. Numa democracia, que é o nosso horizonte de reflexão, os cidadãos têm de se sentir responsáveis pelo governo que elegem. O voto distrital ou proporcional deve ser pensado nesse quadro. •
Renato Janine Ribeiro é professor titular de Ética e Filosofia Política na USP e pesquisador 1-A do CNPq.
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