Dezesseis anos de estabilidade e crescimento econômico em democracia permitiram ao Brasil iniciar mudanças internas que nos melhoraram como nação.
A credibilidade e autoconfiança resultantes desses câmbios permitiram ao País projetar-se num mundo em rápida transformação desde o fim da Guerra Fria.
A despeito de não ter realizado nenhum dos objetivos declarados da política externa do governo petista (reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas, conclusão da Rodada Doha da Organização Mundial de Comércio e a consolidação do espaço geopolítico sul-americano sob uma liderança brasileira reconhecida e aceita pelos vizinhos), nem ter aumentado de forma significativa sua participação relativa no comércio e no PIB globais, a nação ficou maior no mapa-múndi.
A ampliação do espaço internacional do Brasil deveu-se, também, em boa medida, à aptidão para o exercício da diplomacia presidencial dos dois homens que conduziram o País nesses anos de transformação e afirmação nacional.
Figuras históricas, agregadoras e carismáticas, cada um à sua maneira, Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva exerceram o poder com sucesso e engrandeceram a nação não apenas pelo que realizaram, mas pela maneira como o fizeram.
Políticos excepcionalmente afáveis, que irradiam a simpatia natural pela qual os brasileiros são conhecidos no mundo, ambos mostraram-se capazes de fazer alianças e construir coalizões políticas juntando pedaços do fragmentado sistema partidário do País, talento sem o qual não se governa o Brasil.
Dilma Rousseff e José Serra são políticos competentes. Ficam em desvantagem, porém, quando comparados com os dois últimos ocupantes do palácio brasiliense onde pretendem residir. Para começar, são ambos políticos desprovidos de inteligência emocional e notórios, nos círculos políticos e jornalísticos, como pessoa-s abrasivas e de trato difícil.
Tiveram trajetórias diferentes durante e depois do regime militar a que ambos se opuseram e que pautou sua formação política. Serra possui biografia de líder nacional, mas frequentemente comporta-se como um burocrata, incapaz de deixar os detalhes para assessores e projetar uma visão sobre o País que quer governar.
Dilma, essencialmente uma burocrata talentosa e enérgica que desempenhou bem as poucas funções que ocupou na vida pública, foi catapultada pelo presidente mais popular da história do Brasil ao intimidante desafio de sucedê-lo como líder da Nação, concorrendo pela primeira vez na vida a um cargo eletivo.
Reavaliação das prioridades em política externa
Vença quem vencer em outubro, um Brasil mais presente e mais visível no mundo empossará no próximo 1o de janeiro um ou uma presidente sem talento natural ou apetite aparente para o exercício da diplomacia presidencial. Isso não é necessariamente negativo.
Depois de um período de hiperatividade e exuberância internacional, que por vezes pareceu refletir menos o interesse nacional do que o status de celebridade mundial de Lula – ou, como disse Rubens Ricupero, “a busca constante pelos holofotes” –, o País parece maduro para iniciar uma reavaliação das prioridades de sua política externa.
É o que sugerem os ataques públicos de José Serra e de seus conselheiros à aproximação do País com a teocracia iraniana e regimes autoritários e violadores dos direitos humanos tratados como amigos por Lula e os sinais de desconforto com essa estratégia emitidos por membros influentes da assessoria próxima de Dilma Rouseff, alguns dos quais falam em “recomeçar (a política externa) do zero”.
Esses sinais, que refletem a preocupação crescente do empresariado nacional, e ante o afastamento do Brasil de aliados tradicionais, apontam para mudanças. Assessores das duas campanhas falam de uma estratégia internacional mais sóbria, cuidadosa e alinhada com as personalidades dos candidatos, ou seja, uma estratégia que corresponda a uma visão mais consensual do interesse nacional e reflita uma melhor calibragem da ambição de liderança internacional do País à sua posição real na redistribuição do poder global em curso.
No imediato pós-Lula, essa parece ser a única base de atuação viável para o líder desprovido de carisma e do status de celebridade, e fadado, por isso mesmo, a fiar-se nos ativos reais da nação e em processos decisórios mais colegiados. O desafio não é simples. Tampouco é adiável.
A transformação gradual da realidade internacional neste início do século XXI, marcado pela ascensão da China, da Índia e de outros atores globais emergentes, entre eles o Brasil, e pelo declínio do poder relativo dos Estados Unidos e da Europa, impede uma volta ao passado, quando o país era mais ensimesmado, não tinha empresas multinacionais atuando mundo afora nem uma juventude plugada na internet e podia facilmente omitir-se e esconder-se atrás do acanhamento nacional ou do princípio da não-intervenção, até porque tampouco havia expectativa ou demanda para que atuasse fora de suas fronteiras. Isso mudou.
Brasil, ator e poder global
Segundo o embaixador dos Estados Unidos em Brasília, Thomas A. Shannon, o termo “emergente” já não é suficiente para descrever a posição do País. “O Brasil emergiu como ator e como poder global”, diz ele. Nas palavras da ex-presidente do Chile, Michelle Bachelet, o País “é um ator fundamental na nova ordem internacional que está tomando forma”.
A realidade internacional em mutação, contudo, oferece ao Brasil mais poderoso dos dias de hoje oportunidades tanto para exercer liderança, promover seus interesses e ganhar legitimidade e prestígio, como mostrou no Haiti e em negociações na OMC, como para superestimar sua influência, atuar além de suas possibilidades e perder credibilidade e espaço, como ilustrado pela mal-sucedida tentativa do presidente Lula de mediar a disputa entre Teerã e a comunidade internacional em torno do programa nuclear iraniano, em maio de 2010.
O êxito de quem suceder Lula dependerá, assim, em primeiro lugar, de sua capacidade de definir o interesse nacional em suas várias facetas e promovê-lo, dentro e fora de casa, a partir do púlpito do Palácio do Planalto. No exterior, trata-se de saber como o governo Dilma ou Serra atuará em relação aos vizinhos próximos e distantes da América Latina e do Caribe, aos Estados Unidos, à Europa, à China e aos demais BRICs, à Africa e à incontornável reforma já iniciada dos órgãos e instâncias de governança global.
Relacionamento com a vizinhança
Começando pelo entorno imediato, está claro que Dilma não tem biografia ou cacife pessoal para perseverar na diplomacia excessivamente tolerante de Lula com os governos bolivarianos, de óbvia inspiração petista. É óbvio, ao mesmo tempo, que a hostilidade a esses governos manifestada por Serra durante a campanha terá de ceder espaço a uma abordagem mais pragmática, se ele chegar ao poder.
A realidade impõe também o desenvolvimento de uma relação mais consequente com o Peru e a Colômbia, países fronteiriços, mercados importantes para manufaturados brasileiros que o País está perdendo para a China e as maiores fontes dos suprimentos de narcóticos que chegam ou transitam pelo País, vindos diretamente ou via Bolívia e Paraguai, e cujo comércio ilícito tornou-se um dos grandes alimentadores da violência e do crime nas cidades brasileiras.
Quanto ao Mercosul, é mais simples falar, como faz Serra, do que efetivamente reduzir a capenga união aduaneira de hoje a uma área de livre comércio. Isso passaria, no entanto, por um rebaixamento da relação do País com a Argentina, com custos políticos e econômicos consideráveis. Tampouco é viável manter as coisas como estão e permanecer impassível diante da deterioração das relações com o importante e complicado vizinho ao sul.
No Caribe, onde o Brasil tem hoje mais embaixadas do que os EUA, Dilma ou Serra terá de decidir, tão logo tome posse, se é do interesse nacional prorrogar a participação do Brasil como líder do contingente militar da Missão de Estabilização da ONU no Haiti, que o governo Lula corretamente aceitou em 2004 e termina em 2011.
Condicionadas pelos imperativos da geografia, as respostas a essas perguntas dependem também de pressões e tendências contraditórias que complicam a realização do objetivo principal do País na América do Sul, ou seja, a promoção da estabilidade política e econômica da região, por meio do estreitamento dos laços com os vizinhos e do compartilhamento com eles dos frutos do crescimento econômico e da incipiente prosperidade nacional.
Quando se mira o futuro, um fator que influi e influirá cada vez mais nas relações do Brasil com os países do entorno é o peso regional crescente da economia brasileira. Em 1980, o PIB do País representava cerca de 40% da economia da América do Sul. Antes da crise de 2008, essa proporção encostou nos 60%. No final do ano passado, estava em 55%. As projeções de crescimento continuado do Brasil na faixa de 5% sugerem que o peso relativo do País continuará em ascensão não apenas em comparação com os vizinhos imediatos, como também com o conjunto dos países da América Latina e do Caribe, onde ele é hoje de 40% e vem aumentando.
Tal assimetria, se por um lado dá lastro ao poder regional do Brasil, sob a forma de maiores fluxos de comércio e investimentos benéficos a empresas nacionais, cria e continuará a criar demandas ao Brasil, da assistência às concessões comerciais, passando por uma política de acolhimento de imigrantes econômicos que já são realidade no caso da Bolívia. No sentido oposto opera, no entanto, a ausência de uma base política nacional articulada que pressione em favor de uma relação mais próxima com os países fronteiriços e se contraponha ao pouco interesse que o País historicamente demonstrou em relação a eles.
Embora não seja de bom-tom admitir a ignorância e certo desdém que existem na sociedade brasileira em relação aos vizinhos, o fato é que a região é vista no Brasil mais como fonte potencial de problemas do que de oportunidades.
Um estudo que o cientista politico Amaury de Souza conduziu em 2001 e 2008 para o Centro Brasileiro de Relações Internacionais, ouvindo uma amostragem representativa de diplomatas, executivos de empresas, intelectuais e formadores de opinião que compõem a comunidade de política externa do País, revelou uma queda do apoio a um estreitamento dos laços com a região. De acordo com o estudo, esta é percebida pelas elites brasileiras como uma plataforma inadequada para o País projetar-se como um poder global.
Tal sentimento traduz-se, politicamente, em dificuldade para o governante no Brasil, seja quem for, articular uma política externa consequente para a região – uma tarefa já naturalmente espinhosa para um país que tem oito vizinhos imediatos e é separado deles pela língua e pela resistência cultural dos brasileiros a se identificarem como latino-americanos.
Relação com os EUA
A relação com os Estados Unidos, tradicionalmente a mais importante para o País em termos politicos, econômicos e até culturais, sofreu forte abalo nos dois anos finais do governo Lula e terá de ser repensada. Ironicamente, Lula, um habilidoso líder de esquerda que se deu muito bem com o ultraconservador George W. Bush, trombou de frente, na questão iraniana, com Barack Obama, o presidente americano de quem mais se aproxima ideologicamente e com quem compartilha biografia de membro de um grupo excluído da sociedade que desafiou o preconceito e chegou democraticamente ao poder.
O diálogo bilateral está hoje prejudicado pelo ressentimento mútuo deixado pelo grave incidente de maio de 2010, e caberá a Dilma ou Serra e Obama recolocá-lo no bom caminho. A resolução da disputa sobre o comércio de algodão, após o episódio iraniano, mostrou que há, nos dois países, forças que compreendem a importância da preservação da relação bilateral e dos interesses nela envolvidos. Do lado americano, trata-se de evitar a noção de que o Brasil deixou de ser um aliado confiável que já povoa algumas mentes no Congresso e mesmo na administração.
Na ponta brasileira, Dilma ou Serra terá, em primeiro lugar, de rejeitar a visão da diplomacia petista, segundo a qual o episódio iraniano apenas confirma que existe um antagonismo estrutural de interesses entre os dois países. Dessa perspectiva, a ascensão do Brasil, única nação emergente no continente onde os EUA já exerceram poder incontestável, pode-se dar apenas em detrimento dos EUA.
Tal visão ganhou espaço e legitimidade na órbita petista e além dela após a histórica implosão das finanças globais que começou em setembro de 2008 em Wall Street e jogou os EUA numa crise da qual ainda não se avista a saída.
Embora certamente desejável, o retorno a uma estratégia mais pragmática e produtiva em relação a Washington, como a que o próprio governo Lula seguiu em seus primeiros anos no Planalto, não será fácil e enfrentará obstáculos também do lado americano. As limitações que a realidade política e econômica americana apresenta para Washington levarão o governo Obama a olhar mais para dentro dos EUA nos próximos dois anos, reduzindo o espaço e o apetite político para engajamentos externos.
Europa e China
Uma Europa em crise não oferecerá ao próximo governo maiores oportunidades para um aprofundamento de relações ou a conclusão de um acordo de comércio substantivo entre o Mercosul e a União Europeia, que o País persegue sem resultado há quase duas décadas.
O sucessor ou sucessora de Lula terá, no entanto, de canalizar muita atenção e energia diplomática para a China. País com o qual o Brasil tem hoje seu maior fluxo comercial, a China é também uma nação que, por efeito de comparação, expõe as insuficiências de capital humano e físico de que o País padece e que desafiam a ambição nacional de ter uma presença no mundo comensurável com o tamanho de seu território. O entusiasmo inicial do governo Lula com uma “aliança estratégica” com Pequim esfriou ante uma sucessão de desapontamentos.
Ao contrário do que ingenuamente previram os estrategistas do Itamaraty, a China fechou o caminho do Brasil à ambicionada cadeira permanente no Conselho de Segurança da ONU, travando o processo de reforma do órgão. Pequim não comprou brigas desnecessárias com os EUA, como torciam alguns em Brasília.
Por outro lado, a China não mostrou nenhum acanhamento em usar sua competitividade superior e a moeda artificialmente desvalorizada para deslocar exportações de manufaturados brasileiros nos mercados da América do Sul e de outras partes do mundo.
Na África, os chineses agiram de forma agressiva para garantir suprimentos de produtos primários para sua economia em expansão e reduziram o espaço para empresas de engenharia e serviços do Brasil e de outros competidores. Ao mesmo tempo, deixaram de realizar os grandes investimentos no Brasil, trombeteados por Brasília em 2004, e os limitaram às áreas de exploração de produtos básicos, intensificando o que Rubens Ricupero descreveu como uma “relação neocolonista”, na qual o País fornece matérias-primas e compra produtos acabados da China.
A revisão da relação com Pequim está certamente na cabeça dos assessores dos dois candidatos. Em recente visita a Washington, o presidente do BNDES, Luciano Coutinho, considerado forte candidato ao Ministério da Fazenda num governo Dilma, disse a vários interlocutores que vê a China mais como competidor do que como parceiro.
É inegável, porém, que a relação com os demais países emergentes, no quadro do BRIC, abre interessantes oportunidades comerciais e diplomáticas para o País.
A reforma das instâncias de governança global, que se acelerou com a crise internacional de 2008, impeliu Brasil, Rússia, Índia e China a ocupar espaços novos e iniciar um esforço inédito de coordenação de suas posições no trabalho de atualização dos regulamentos financeiros hoje conduzido no foro do Grupo dos 20, que substituirá gradual-mente nos próximos anos os obsoletos G7 e G8.
Outros formatos, como o IBAS, que reúne o Brasil e as duas grandes democracias da África (África do Sul) e da Ásia (Índia), e o BASIC, no qual a África do Sul assume o lugar da Rússia no BRIC, continuarão a testar a disposição de engajamento internacional do País.
África
Há, por fim, a necessidade de avaliar o novo e mais robusto relacionamento que Lula desencadeou com a África. Essa bem-vinda iniciativa foi guiada tanto pelos interesses de multinacionais brasileiras, entre elas as grandes construtoras, a Vale, a Petrobras, a Marcopolo e dezenas de empresas prestadoras de serviços, como por cálculo geopolítico e contribuiu para despertar um sentimento de solidariedade com um continente no qual o povo brasileiro tem raízes étnicas profundas e forte identidade cultural. Dar as costas para a África não é mais uma opção.
As atividades de cooperação que a Embrapa vem levando a cabo em dezesseis paí-ses africanos a partir do escritório de representação que instalou em Acra (Gana), em 2007, mostram um caminho virtuoso e produtivo no qual há que persistir. Os programas de cooperação em saúde realizados pela Fiocruz apontam na mesma direção.
Esses dois exemplos mostram que levar adiante uma relação substantiva e mutuamente vantajosa com os países africanos é um desafio que vai além da decisão do atual governo de mostrar interesse, multiplicando o número de embaixadas, que custam caro ao erário público. É preciso saber, também, o que fazer com elas.
Obstáculos limitam realização do potencial
Em qualquer cenário, projetar o interesse nacional na ação externa do País é tarefa inseparável dos desafios domésticos. Ainda que possa lutar acima de seu peso relativo, como comprovam Inglaterra, França, Itália e outras ex-grandes potências europeias hoje em declínio, o Brasil só conseguirá projetar fora de suas fronteiras de forma duradoura aquilo que consegue ser dentro delas.
A crescente presença da nação no mundo convida, assim, os brasileiros a encarar de frente os obstáculos que, a despeito do inegável, mas tardio progresso econômico e social alcançado nos últimos dezesseis anos, continuam a limitar a realização do enorme potencial do País: a qualidade ainda precária de um sistema educacional que não consegue suprir as demandas das empresas por mão de obra qualificada e reduz a competitividade internacional do País; o crime; a corrupção policial e a impunidade que mantêm as pessoas em estado de sobressalto nas grandes cidades; um sistema tributário regressivo e injusto e regulamentos excessivos que estimulam a informalidade.
Por último, mas não menos importante, a precariedade da infraestrutura física ante as necessidades atuais e as demandas futuras da economia nacional por uma maior e melhor rede de transporte, e por portos e aeroportos contemporâneos do século XXI.
A boa notícia para a nação e seu próximo líder é que o futuro chegou e trouxe consigo dois prazos dentro dos quais o Brasil terá de vencer os desafios que se apresentam às vésperas da sexta eleição presidencial consecutiva desde a restauração da democracia. De imediato, a Copa do Mundo de 2014 e as Olimpíadas de 2016 manterão os olhos do mundo voltados para o País e forçarão o eterno “país do futuro” a provar que é capaz de atualizar sua infraestrutura de transporte de massa.
O prazo mais importante é mais longo, mas expira em menos de trinta anos. Se as projeções demográficas que o IBGE divulgou em 2008 estiverem corretas, a população brasileira, hoje de aproximadamente 195 milhões, deixará de crescer em 2039, quando atingir a marcar de 219 milhões.
Daqui até lá, o País verá sua renda per capita crescer e contará também com os benefícios do chamado “bônus demográfico”, quando uma parcela majoritária de sua população estará em idade de trabalhar.
Supondo que o próximo governo e seus sucessores definirão o interesse nacional como a continuação da construção do país mais próspero e mais justo com seus cidadãos já iniciada, trata-se de saber levar adiante, em democracia, as reformas estruturais iniciadas com a conquista da estabilidade, que abriram ao País o mundo promissor com que ele hoje se depara e permite aos brasileiros, pela primeira vez, antever com realismo a nação com padrão de vida similar, senão igual, ao do mundo desenvolvido, na qual viverão seus filhos e netos.
PAULO SOTERO é jornalista e diretor do Brazil Institute do Woodrow Wilson Center for Scholars, em Washington.
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