As Parcerias Públicas Privadas iniciaram-se pela falta de estrutura do Estado pelo fato de não terem capacidade financeira para implantar serviços públicos e financiá-las individualmente. Porém junto com a iniciativa privada, essas condições aumentariam significativamente de maneira que seria um excelente investimento e que com certeza seria um modo de não contrair mais dívidas.
O Estado poderia perfeitamente usufruir de serviços prestados pela iniciativa privada, já que não tem recursos suficientes para suprir os seus gastos, sendo assim, seria uma forma mais eficiente e mais lucrativa, pois o Estado possui dívidas que não podem ser sanadas rapidamente, e nenhuma atividade pública poderá ser concretizada desta forma, pois não havendo verba, jamais poderão ser prestadas devidamente.
Esta foi uma forma do País buscar um meio de obter recursos para melhorar e ampliar sua infra-estrutura, pois só assim haveria um grande crescimento e um déficit na crise econômica, podendo então, surgir formas de capacitação financeira para realização de novos empreendimentos.
O presente artigo científico tem o fito de mostrar esse recente instituto de Direito Administrativo, qual seja, as Parceiras Público-Privadas e ainda de mostrar seu entendimento no pensar da doutrina e apresentar os riscos e benefícios inerentes a este contrato de concessão.
SURGIMENTO DAS PPP’s NO BRASIL
Alguns fatores foram primordiais e serviram como estopim para a criação das Parcerias Público-Privadas no Brasil, entre eles citamos o crescimento da dívida pública e a crise fiscal. Dessa forma, houve a necessidade de redução do déficit fiscal aumentando-se a arrecadação e reduzindo os gastos públicos orçamentárias, reduzindo o déficit fiscal via aumento de arrecadação e redução do gasto público.
Deste modo, frente a crime da economia que o país vinha atravessando, e também se espelhando em outros países que tiveram êxito nesta modalidade de concessão, o Brasil deu início às discussões que futuramente resultariam no Projeto de Lei nº 2.546, de 2003, que buscava permitir alterações que tornassem mais potente o sistema de parceria e o compartilhamento dos riscos e o financiamento privado.
Desta forma, as Parcerias Público-Privadas (PPPs) tiveram sua efetiva aplicação com o advento da Lei nº 11.079 de 30 de dezembro de 2004, que teve o fito de instituir normas gerais para licitação e contratação no âmbito da administração pública. Porém, para que se chegasse à lei, houveram grandes debates travados entre setores do governo e entre doutrinadores, tudo isso no afã de explicar e mostrar a necessidade da criação de um mecanismo que fosse capaz de acabar, ou pelo menos diminuir significativamente, com a crescente demanda por serviços de infra-estrutura devido à falta de recursos da Administração Pública.
CONCEITO DAS PPPs (OU) ENTENDENDO AS PPPs
Como já dito, as Parcerias Público-Privadas foram instituídas, como modalidades de contratos administrativos, pela Lei nº 11.079/04, porém faz-se mister conceituar o que sejam as PPPs. No dizer da ilustre professora Fernanda Marinela, a PPP é considerada um acordo entre a Administração Pública e uma pessoa do setor privado, senão vejamos, in verbis:
(...) é um acordo firmado entre a Administração Pública e a pessoa do setor privado, com o objetivo de implantação ou gestão de serviços públicos, com eventual execução de obras ou fornecimento de bens, mediante financiamento do contratado, contraprestação pecuniária do Poder Público e compartilhamento dos riscos e dos ganhos entre os pactuantes. Trata-se de uma espécie de concessão de serviço público denominada concessão especial.
A festejada doutrinadora Odete Medauar entende as PPPs como “o contrato de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa.”
No mesmo sentido vejamos lição da saudosa professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, in litteris:
(...) é o contrato administrativo de concessão que tem por objeto (a) a execução de serviço público, precedida ou não de obra pública, remunerada mediante tarifa paga pelo usuário e contraprestação pecuniária do parceiro público, ou (b) a prestação de serviço de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, com ou sem execução de obra e fornecimento e instalação de bens, mediante contraprestação do parceiro público.
Embora existam muitas espécies de parcerias entre os setores público e privados, a lei que instituiu as PPPs reservou-lhe para duas modalidades específicas, quais sejam a concessão patrocinada e a concessão administrativa.
A concessão patrocinada, conforme o conceito da Lei nº 8.987/95, é uma concessão de serviços públicos ou de obras públicas, sendo, portanto, uma delegação da prestação de serviços públicos, precedida ou não por obra pública, feita pelo poder concedente à pessoa jurídica ou a consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado. O objeto desse tipo de concessão é a prestação de serviços e obras à coletividade e a remuneração não será somente por meio de tarifa do usuário, mas também por patrocínio obrigatório do Poder Público.
Já a concessão administrativa é um contrato de prestação de serviço em que a Administração Pública é a usuária direta ou indireta e que necessariamente envolve a prestação de serviço, execução de obra, fornecimento e instalação de bens.
Nessa modalidade, a relação da empresa contratada é diretamente com a Administração Pública, não tendo com os administrados qualquer relação.
Porém, frise- se que nessa modalidade tem características especiais que é o grande investimento disponibilizado pelo contratado e que a lei exige expressamente que o contrato não pode ser somente de serviço, devendo ser mesclado coma execução de obra e fornecimento de bens.
CARACTERÍSTICAS E DIRETRIZES
Faz-se mister a exposição das características pois são elas peculiares às PPPs. Primeiramente podemos citar a possibilidade de financiamento pelo setor privado, isso se dá admitindo-se que o Poder Público não disponibiliza integralmente os recursos financeiros para o empreendimento de seu interesse, dessa forma visando à realização do projeto, pode-se pegar recursos do setor privado.
Outra característica é o compartilhamento dos riscos que se trata da solidariedade de responsabilidade do Estado e do parceiro privado. Citamos ainda a pluralidade compensatória, que nada mais é do que a necessidade do Poder Público especificar no edital as formas de contraprestação ao investimento privado.
A lei 11.079/04, em seu artigo 4º, elenca alguns requisitos que deverão ser observados no afã de seguir as diretrizes, são eles: a necessidade de eficiência no cumprimento das missões de Estado e no emprego dos recursos; o respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos entes privados incumbidos da sua execução; a indelegabilidade das funções de regulação jurisdicional do exercício do poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado; a responsabilidade fiscal na celebração e execução das parcerias.
E ainda, a transparência dos procedimentos e das decisões, no sentido de que a clarividência seja um princípio presente em toda atuação administrativa; a repartição objetiva de riscos entre as partes; e a sustentabilidade financeira e vantagens sócio-econômicas dos projetos de parceria.
RISCOS E BENEFÍCIOS DAS PPPs
Riscos
Pode-se elencar alguns riscos que são inerentes aos contratos de Parcerias Público-Privadas, pois como se sabe a lei de licitação se diferencia da lei de concessões por duas palavras chaves, compartilhamento de riscos e financiamento privado.
O primeiro e mais lógico risco é o da construção, pois o parceiro privado irá ter que arcar com o ônus da construção sem poder contar com a remuneração dos futuros usuários e nem do parceiro público; outro risco é que diz respeito ao financiamento, pois a variação da taxa de juros e da taxa de câmbio aliada à falta de crédito do setor público poderia resultar na impossibilidade de cumprimento do projeto.
Existem também os riscos de performance que são as falhas na operação e manutenção dos bens e dos equipamentos ligados ao projeto, o que poderia culminar penalidade pela falta de prestação de serviço. E ainda o risco de demanda que seria a possibilidade de baixa demanda pelo serviço feito pelo parceiro privado; o risco político que é a quebra do contrato por mudança de ideologia ou por jogada política.
Podemos citar por fim o risco correspondente à definição do valor residual do ativo ao término do contrato que seria o parceiro privado chegar ao final da concessão sem ter recuperado o investimento realizado.
Benefícios
Não haveria razão de existir caso os contratos de PPPs não apresentassem quaisquer benefícios para o parceiro privado, deste modo, visando garantir o sucesso da parceria, bem como assegurar o pagamento da contraprestação devida ao parceiro privado, o art. 8º da lei 11.079/04 elencou algumas garantias aos prestadores de serviço das PPPs. Vejamos.
O primeiro benefício que percebemos é a vinculação das receitas dos entes e órgãos do Poder Público, porém apesar de bastante atrativo deve-se observadas às vedações expressas no inciso IV do artigo 167 da CRFB. Percebemos ainda a instituição ou utilização de fundos especiais previstos em lei e a contratação de seguro-garantia junto a companhias seguradoras que não sejam controladas pelo Poder Público.
Existe também a garantia prestada por organismos internacionais ou instituições financeiras que não sejam controladas pelo Poder Público e as garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa finalidade.
Por fim, a lei ainda estabelece que todos os outros mecanismos por ela admitidos, pudesse ser levados em consideração visando a satisfação do contrato pela parte do parceiro privado. Esses mecanismos é que irá de fato assegurar que a Administração Pública cumpra seu papel principal que é como dito anteriormente, a contraprestação pecuniária ao Parceiro Privado.
CONCLUSÃO
O objetivo do presente artigo científico, de forma alguma foi esgotar todo o tema, mas tão somente de mostrar essa nova modalidade de concessão de serviço público que tem garantido à Administração Pública a construção de várias obras de infra-estrutura que por insuficiência de recursos não se imaginava que sairia do papel.
Percebemos durante a exposição que apesar de ter dado certo em diversos países, no Brasil este instituto ainda é bastante recente e, portanto ainda está em fase experimental. Porém inegável é que com essas Parcerias Público-Privadas a Administração Pública tem muito a ganhar, bem como o parceiro privado, diga-se de passagem.
Comparando riscos e benefícios expostos, percebemos a viabilidade dessas parcerias. Porém devemos admitir que, como já dito, por ser um instituto novo deve-se ter bastante cautela nas firmações de contrato.
Diante disso, espera-se que o presente tenha sido de bastante proveito e que sua leitura tenha sido bastante engrandecedora no que diz respeito a esse novo instituto de Direito Administrativo.
cristiancavalcante@bol.com.br
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